De Belgische dioxinecrisis van 1999 heeft niet alleen een grote politieke schok veroorzaakt in ons land. De hele Europese Unie werd erdoor wakker geschud. De crisis maakte namelijk op een spectaculaire manier zichtbaar hoe fel ook de productie van voeding toen al versnipperd was over de grenzen heen. In heel Europa was de voedselketen besmet geraakt – of mogelijk besmet – door een foute ingreep bij een vetsmelter in Deinze. In de meeste lidstaten werden de winkelrekken uit voorzorg leeggehaald. Het Europa van het voedsel bestond dus in de reële wereld al lang voor er een globale Europese wetgeving kwam.

Vaak, en niet altijd onterecht, wordt de kritiek gehoord dat de Europese Unie zich met te veel details bezighoudt die de lidstaten best zelf zouden kunnen regelen. De meeste Europese wetten worden echter gemaakt omdat ambtenaren, veelal op vraag van nationale politici, belangenorganisaties of de industrie, in de lange gangen van de Europese wijk in Brussel de vraag krijgen om een regeling uit te werken. Als dat nuttig is voor de gehele Unie en daar goede argumenten voor bestaan, dan doen ze dat.

Crisis

Maar er zijn ook grote gebeurtenissen die een schok teweegbrengen en zelfs aantonen dat er te weinig Europese wetten bestaan. De dioxinecrisis van 1999 was er zo een. De Europese Unie stond erbij en keek ernaar toen die crisis uitbrak. Dagelijks werd de Europese Commissie toen gematrakkeerd door de Europese mediakolonie in Brussel wegens laksheid, die in feite machteloosheid was.

Daar kwam nog bij dat op het moment van de uitbraak van die dioxinecrisis er maar een voorlopige commissie ‘in lopende zaken’ aan het bewind was omdat de commissie-Santer twee maanden voordien, in maart 1999, ontslag had moeten nemen ten gevolge van het benoemingsschandaal op het kabinet van de Franse commissaris Édith Cresson. Ze kon dus niet alleen niets doen op basis van de bestaande, versnipperde wetgeving, de commissie verkeerde ook in de politieke onmogelijkheid om op te treden met nieuwe wetten. Het duurde tot september voordat de nieuwe commissie onder leiding van de voormalige Italiaanse premier, Romano Prodi, aan de slag kon.

Enkel landbouw

Inzake voedsel was Europa vooral bevoegd voor landbouw. En dat was het. Het Europese landbouwbeleid domineerde de begroting en was in de loop der jaren vooral onder Franse druk sterk uitgebouwd. Al sedert het ontstaan van de Europese Unie was het landbouwbeleid gericht op zelfvoorziening en bevoorradingszekerheid, tegen lage en stabiele prijzen. Dat moest de inflatie en dus de lonen in bedwang houden, wat de industrie ten goede kwam. Landbouwland Frankrijk en industrieland Duitsland vonden daarin het compromis dat de start van de Europese eenmaking mogelijk maakte.

Toen de dioxinecrisis uitbrak, moest nog bijna alles op Europees niveau ‘uitgevonden’ worden.

In de Europese basisverdragen van de jaren 50 was er inzake voedselproductie geen sprake van voedselveiligheid. In de lidstaten, waar de generatie die de wereldoorlogen meegemaakt had het nog voor het zeggen had, werd voedselproductie als een vitale strategische sector gezien waarvan men de controle niet zomaar uit handen kon geven. In geval van nood verkozen ze daarom om zelf in eigen huis in te grijpen, omdat ze alleen hun eigen beveiligingssystemen vertrouwden. De kwantiteit en de prijs van voedsel kregen absolute voorrang op de kwaliteit. In de slipstream van het landbouwbeleid waren er slechts summiere sanitaire en fytosanitaire voorschriften die elke lidstaat moest naleven.

De grensoverschrijdende handel in voeding kwam pas in volle ontwikkeling door de uitbouw van de eenheidsmarkt in de jaren 80 en 90 en door de globalisering in het algemeen. De noodzaak om globaal in te grijpen was nooit acuut en de summiere wereldwijde voorschriften inzake voedselveiligheid werden door de VN, de Wereldgezondheidsorganisatie en de wereldhandelsreglementering (GATT) bepaald.

Brussel bevoegd

Het gevolg was voorspelbaar. Toen de dioxinecrisis uitbrak – overigens bijna gelijktijdig met de dollekoeienziekte in het Verenigd Koninkrijk – moest nog bijna alles op Europees niveau ‘uitgevonden’ worden en op de rails gezet. Tien jaar later, bij de bankencrisis, was dat net zo voor de bankenreglementering.

De Europese Commissie en de lidstaten moesten dus roeien met de riemen die ze hadden. Bescherming van de volksgezondheid werd plots de eerste doelstelling van landbouw, veeteelt en voedselproductie. Er kwam een uitgebreide EU-wetgeving voor de hele productie- en verwerkingsketen. De dioxinecrisis leerde dat alleen Brussel de bevoegdheid moest krijgen om snel in te grijpen indien nodig. De Europese Unie moest zelfs bedrijven uit de markt kunnen nemen omdat die in principe voor de hele Europese eenheidsmarkt werkten. Brussel kreeg die bevoegdheid.

Er kwamen tijdens de eerste weken en maanden van de dioxinecrisis vanuit heel Europa berichten aan in Brussel, over voedselproducenten die grondstoffen en basisproducten gekocht hadden met een mogelijke besmette Belgische link. Maar het precieze traject van de besmetting kon niet worden nagegaan. Om dat mogelijk te maken was de traceerbaarheid van het voedsel ‘van boerderij tot bord’ en over de ganse Europese Unie noodzakelijk. Dat werd de absolute prioriteit.

Dankzij traceerbaarheid verdween het bestaande wantrouwen tegen de voedselproducenten uit de toetredende lidstaten.

Zelden werd op zo’n spectaculaire manier duidelijk hoe verweven de Europese economie al was en hoe machteloos de lidstaten daardoor geworden waren. Systematische tests volgens Europees geijkte en gecontroleerde procedures bestonden niet eens. Het was dus chaos alom en Europa was weer de zondebok.

Een niet-politieke Europese structuur kreeg de taak om de voedselketen over de hele Europese Unie te bewaken: het Europese voedselagentschap EFSA. Bescherming van consumenten en daarbij tegelijkertijd de goede werking garanderen van de interne markt van voedingsproducten, zijn het voornaamste objectief.

Geen chloorkippen

Amper vier jaar na het uitbreken van de dioxinecrisis, in 2003, was er een globaal Europees voedselbeveiligingssysteem uitgebouwd dat effectief in werking trad. Onafhankelijke experts vanuit alle lidstaten legden hun kennis bijeen en werkten het uit.

Nu lijkt dat evident, maar dat was het toen helemaal niet. De omvang, de emotionele schok en het spectaculaire karakter van de dioxinecrisis deden de traditionele weerstand van de lidstaten tegen die snelle Europese gebiedsuitbreiding wegsmelten. Daarbij kwam nog dat net op dat moment ook de uitbreidingsgesprekken met tien nieuwe lidstaten uit het voormalige communistische Oostblok, met Cyprus en Malta erbovenop, aan de gang waren.

De nieuwe reglementering kon meteen meegenomen worden in het toetredingspakket, wat het afronden van de uitbreiding van de Unie in 2004 mogelijk maakte. Het bestaande wantrouwen tegen de voedselproducenten in de ‘nieuwe’ lidstaten uit het voormalige Oostblok verdween, omdat de traceerbaarheid van zowel input (diervoeder) als output (productie, verwerking, opslag, transport en detailhandelsverkopen) volledig in kaart gebracht konden worden voor de hele Unie.

Naast de traceerbaarheid was de EU ook met de slag bevoegd geworden voor de hygiëne bij de productie van levensmiddelen, voor de gezondheid en het welzijn van dieren en planten. Maatregelen tegen de risico’s van verontreiniging door externe stoffen, zoals pesticiden, kwamen ook onder Europese bevoegdheid.

In elke fase van de productieketen werden daarvoor controles voorzien. Producten die van buiten de EU ingevoerd worden, moeten aan dezelfde normen voldoen en dezelfde controles ondergaan in elke fase van de productie als binnen de EU. De EU moet in die derde landen ter plekke de productie kunnen controleren, anders komt het voedsel de EU niet binnen. Dat luik van de reglementering wordt in die derde landen vaak gezien als een onfaire handelsbelemmering. Tijdens de handelsgesprekken met de VS, in het kader van de zogenaamde TTIP-onderhandelingen, waren die Europese regels de oorzaak van oneindig veel wrevel.

De Amerikaanse ‘chloorkippen’ bijvoorbeeld zullen op basis van de Europese reglementering nooit op de Europese markt raken. Het (goedkopere) Amerikaanse systeem van slachtkippen voorziet tijdens het productieproces namelijk geen controles fase per fase. Het is alleen het geslachte karkas dat op het einde van de productieketen in een chloorbad gedrenkt wordt om alle resterende ziektekiemen te verwijderen. De EU-onderhandelaars konden dat goedkopere Amerikaanse systeem niet aanvaarden omdat het een oneerlijk concurrentievoordeel zou bieden aan de Amerikaanse producenten tegenover de verplichtingen die Europese producenten moeten naleven op de Europese markt.

In het CETA-vrijhandelsakkoord met Canada heeft Canada de strenge Europese regels wel aanvaard. Canadese exporteurs moeten daarom aparte en door de EU gecontroleerde productieketens voorzien voor de productie die naar de EU geëxporteerd wordt. Via deze weg is de EU-norm daar overigens een kwaliteitsnorm geworden die ook op de interne Canadese markt gebruikt wordt.