De verkiezingen in Bosnië-Herzegovina in oktober voor het presidentschap en voor de nationale, entiteits- en kantonale regeringen zetten dit land in de Westelijke Balkan opnieuw in de schijnwerpers. Na de bloedige oorlog in de jaren negentig werd een wankel politiek systeem opgezet waarbij het land grofweg in tweeën is verdeeld: het ene deel is de Federatie van Bosnië en Herzegovina (BiH), waar voornamelijk de Bosnische en Kroatische bevolkingsgroepen wonen, en het andere deel is de Republika Srpska, waar de Servische bevolkingsgroep woont.

De Bosnisch-Kroatische delen tellen acht kantons, waarvan er vijf een Bosnische meerderheid hebben, drie een Kroatische meerderheid en twee etnisch gemengd zijn. Het presidentschap van Bosnië en Herzegovina bestaat uit drie leden: één Bosniër en één Kroaat, die worden gekozen uit BiH, en één Serviër, die wordt gekozen uit de Republika Srpska.

In totaal telt Bosnië-Herzegovina, een land met 2,5 miljoen inwoners, 149 ministers in 13 regeringen, negen presidenten en vicepresidenten, en 635 parlementsleden. Dit is duidelijk een hoge prijs voor vrede, maar of men het nu eens is met de huidige structuren of niet, het is evident dat er nog steeds diepgaande problemen bestaan.

Druk vanuit het Amerikaanse Congres

Een eerste en actuele kwestie betreft de positie van de zogenaamde „Hoge Vertegenwoordiger“ voor Bosnië en Herzegovina. Dit is een internationale functionaris die tot taak heeft toezicht te houden op de civiele aspecten van het vredesakkoord dat een einde maakte aan de Bosnische Oorlog van 1992–1995. In 1997 kreeg deze functionaris extra bevoegdheden, de zogenaamde „Bonn-bevoegdheden“. Hierdoor kan de Hoge Vertegenwoordiger nieuwe wetten aannemen, bestaande wetten intrekken en gekozen of benoemde lokale ambtenaren ontslaan die het vredesakkoord schenden of blokkeren. Deze bevoegdheden leverden de Hoge Vertegenwoordigers de bijnaam „onderkoning van Bosnië“ op.

Tot voor kort bekleedde Christian Schmidt, een voormalig Duits minister van Landbouw, deze functie. Hij trad in mei 2026 af, blijkbaar deels als gevolg van druk vanuit de Verenigde Staten, na een scherpe confrontatie met Milorad Dodik, de toenmalige president van de Republika Srpska. Dodik was in staat van beschuldiging gesteld wegens het aannemen van wetgeving die in strijd was met besluiten van de hoge vertegenwoordiger. In 2023 had Schmidt het wetboek van strafrecht gewijzigd en een maatregel ingevoerd waarbij het niet uitvoeren of belemmeren van zijn besluiten een strafbaar feit werd.

De kwestie heeft een internationale dimensie, aangezien het Amerikaanse congreslid Celeste Maloy onlangs in een brief aandrong bij het Amerikaanse ministerie van Financiën om beschuldigingen te onderzoeken dat Schmidt en leden van de Centrale Verkiezingscommissie van Bosnië en Herzegovina zich hadden bemoeid met het democratische proces in de Republika Srpska, in de context van de afzetting van Dodik.

Internationale spanningen

Het presidentiële mandaat van Dodik was in augustus 2025 ingetrokken na een vonnis waarbij hij werd veroordeeld tot een jaar gevangenisstraf en een verbod van zes jaar op het bekleden van het presidentschap. In april 2025 had Schmidt ook de uitbetaling van overheidsmiddelen aan de politieke partij van Dodik opgeschort. Uit protest wees Dodik erop dat Schmidt geen machtiging had van de VN-Veiligheidsraad, en verklaarde hij tevens: „Hoe komt het dat andere partijen die middelen wel ontvangen en wij niet?“

Eerdere sancties die de VS aan Dodik hadden opgelegd, werden in de zomer van 2025 door de Amerikaanse president Donald Trump opgeheven. Binnen het westerse bondgenootschap heersen nog steeds spanningen over deze kwestie. Het voorstel van Italië om een van zijn diplomaten, Antonio Zanardi Landi, voor te dragen voor de functie van Hoge Vertegenwoordiger wordt gesteund door de Verenigde Staten. Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland steunen echter een Franse diplomaat, René Troccaz. De VS geven blijkbaar de voorkeur aan een Hoge Vertegenwoordiger die zich minder diep mengt in het interne bestuur van Bosnië en die zijn uitzonderlijke bevoegdheden voorzichtiger uitoefent. Europese regeringen staan wantrouwiger tegenover een snelle afbouw van het internationale toezicht.

De crisis van 2022

Deze hele episode volgde op een eerdere schokkende gebeurtenis tijdens de vorige algemene verkiezingen, in oktober 2022. Toen, direct nadat de stembussen waren gesloten, legde Schmidt wijzigingen op in de kieswet van Bosnië en Herzegovina, evenals 21 amendementen op de grondwet van de Federatie van Bosnië en Herzegovina.

In een artikel voor Verfassungsblog.de geven de hoogleraren constitutioneel recht Jens Woelk en Maja Sahadžić hierover commentaar, waarbij zij opmerken:

„Dit veroorzaakte wijdverspreide onrust in delen van het land en demonstraties voor het gebouw van het Bureau van de Hoge Vertegenwoordiger in Sarajevo. Donkere voorgevoelens werden al snel weggenomen toen de Hoge Vertegenwoordiger kennelijk van gedachten veranderde en slechts technische wijzigingen in de kieswet doorvoerde. De Hoge Vertegenwoordiger, die zichtbaar onder druk stond, had zelfs een uitbarsting voor de camera’s, maar hield vol dat hij ook verdere wijzigingen zou kunnen doorvoeren.”

Daarbij citeren zij een advies uit 2005 van de Commissie van Venetië over de constitutionele situatie in Bosnië en Herzegovina, waarin stond:

“…het is echter zeker geen normale situatie dat een niet-gekozen buitenlander dergelijke bevoegdheden uitoefent in een lidstaat van de Raad van Europa, en de rechtvaardiging van deze bevoegdheden voor de toekomst verdient niet alleen politieke, maar ook juridische afweging. De bevoegdheden kunnen worden aangemerkt als noodbevoegdheden. Noodbevoegdheden moeten echter, gezien hun aard, worden beëindigd zodra de noodtoestand die het gebruik ervan oorspronkelijk rechtvaardigde, voorbij is. ”

Sommigen hebben beweerd dat de veranderingen van Schmidt de Bosnische Kroaten electoraal ten goede zijn gekomen. Gezien de situatie van de Kroaten zijn zijn institutionele veranderingen wellicht te verdedigen. In de Ljubić-zaak van 2016 heeft het Grondwettelijk Hof van de Bosnisch-Kroatische Federatie geoordeeld dat de kieswetten in strijd zijn met het Vredesakkoord van Dayton, aangezien ze de numeriek dominante Bosniërs in de Federatie-entiteit in staat stellen de Kroatische minderheid te overstemmen. Daardoor zijn zij in feite in staat om zowel het Kroatische lid van het driemanschapspresidium als de afgevaardigden in het parlement te kiezen.

Hoe terecht deze bezorgdheid ook mag zijn, het is niet bepaald een goed beeld wanneer er belangrijke institutionele veranderingen worden opgelegd terwijl de stemmen nog worden geteld.

Aanhoudende institutionele vraagstukken

Een fundamenteel aspect van dit vraagstuk is het etnische karakter van de constitutionele structuur van Bosnië-Herzegovina. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens oordeelde in 2009 in de zaak Sejdić en Finci tegen Bosnië en Herzegovina dat deze constitutionele structuur discriminerend was.

In deze zaak konden Dervo Sejdić, van Roma-afkomst, en Jakob Finci, een joodse Bosnische burger, zich niet kandidaat stellen voor het presidentschap en het Huis van Volkeren omdat zij niet behoorden tot een van de drie grondwettelijk erkende volksgroepen.

Een deel van het probleem is dat het Dayton-akkoord van 1995 in de eerste plaats bedoeld was om vrede te waarborgen en minder om een institutionele regeling voor de lange termijn te bieden. Vanwege de aanhoudende spanningen is het politiek onmogelijk gebleken om overeenstemming te bereiken over een institutioneel alternatief.

Een weg vooruit

Het Europees Parlement, de Duitse denktank European Stability Initiative en vele anderen hebben opgeroepen tot ingrijpende veranderingen in de institutionele structuur van het land, maar zoals hoogleraar constitutioneel recht Nedim Ademović aan Euronews uitlegde, zou het afschaffen van het hele systeem een einde maken aan de specifieke bescherming die de leiders van de etnische partijen in Bosnië al decennia lang genieten — en daarmee ook aan hun macht en rijkdom. Over de rechterlijke uitspraken die de vele gevallen van discriminatie in het institutionele systeem aanvechten, merkt hij op:

„Geen van de etnonationalistische partijen is geïnteresseerd in de tenuitvoerlegging van die uitspraken, omdat dat zou betekenen dat het etnonationalisme zou moeten worden afgeschaft.”

In een baanbrekend artikel over dit onderwerp stelt Max Primorac van de Heritage Foundation een alternatieve weg voorwaarts voor. Hij schrijft:

„Het streven om de instellingen van de centrale overheid te versterken ten koste van op etniciteit gebaseerde subnationale instellingen vormt de kern van de crisis in Bosnië en Herzegovina. Een burgerlijke staat die etniciteit vervangt als bestuurskader sluit aan bij de politieke doelstelling van de moslimmeerderheid om een gecentraliseerde unitaire staat te vestigen. „Eén man, één stem“ zou leiden tot een meerderheidsregering in een land waar democratische normen ontbreken.

(…) In plaats van het voorbeeld te volgen van België, Zwitserland en andere succesvolle consociatieve bestuursmodellen die vertrouwen op de gelijkheid van de samenstellende volkeren om spanningen te beheersen, heeft het Bureau van de Hoge Vertegenwoordiger, met medeweten van het Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken, een impopulaire gemeenschappelijke Bosnische identiteit door middel van een eenzijdig besluit doorgedrukt, terwijl tegenstanders worden gestraft voor legitieme nationalistische uitingen.”

In plaats daarvan stelt hij voor „uit de twee disfunctionele entiteiten drie eenheden op te richten, één voor de moslim-Bosniakken, één voor de katholieke Kroaten en één voor de orthodoxe Serviërs, binnen een confederaal systeem, zoals dat met succes wordt toegepast in België en Zwitserland. Dit zou geen territoriale uitwisselingen vereisen, aangezien elke federale eenheid de gebieden zou weerspiegelen die de afgelopen 30 jaar al door Bosniakken, Kroaten en Serviërs werden gecontroleerd.

Het grondgebied van de Republika Srpska werd in 1995 in Dayton afgebakend, terwijl de Bosnisch-Kroatische federatie de facto in twee delen is verdeeld, zoals blijkt uit haar afzonderlijke en op gemeenschappen gebaseerde nutsbedrijven (elektriciteit, telecommunicatie en postnetwerken). Met andere woorden: er zijn geen territoriale geschillen die moeten worden opgelost, en de drie federale entiteiten zouden de praktische realiteit ter plaatse weerspiegelen en elke gemeenschap een bestuursrol geven om Bosnië en Herzegovina te laten functioneren.”

In ieder geval worden België en Zwitserland niet voor niets vaak genoemd als mogelijk institutioneel model voor een land met diepe etnische verdeeldheid. Er bestaan zeker geen eenvoudige oplossingen voor Bosnië-Herzegovina, maar als iets niet werkt, is het wellicht tijd om naar alternatieven te zoeken.

Volg Business AM ook op Google Nieuws

Wil je toegang tot alle artikelen, geniet tijdelijk van onze promo en abonneer je hier!