Terwijl de vredesbesprekingen over Oekraïne voortduren, vond er vrijdag een ernstige schending van het EU-Verdrag plaats. De Raad van de Europese Unie stemde in met het voorstel van de Europese Commissie om te besluiten over de verlenging van de bevriezing van Russische tegoeden in de EU met gekwalificeerde meerderheid van stemmen (QMV), in plaats van met eenparigheid van stemmen, zoals voorheen gebruikelijk was bij besluiten over sancties. Als gevolg daarvan werden Hongarije en Slowakije overstemd en werd ook het Europees Parlement zijn recht om mee te beslissen ontnomen.

Het debat rond België, dat via de in Brussel gevestigde bewaarinstelling Euroclear het grootste deel van de activa in handen heeft en zich verzet tegen een plan van de Europese Commissie om de activa effectief in beslag te nemen, staat hier niet eens centraal.

“Rechtsbruch in Brussel”

Het belangrijkste punt is het absolute gebrek aan respect voor de letter van het EU-Verdrag, niet alleen van de kant van de Europese Commissie, maar ook van de lidstaten die hiermee akkoord zijn gegaan.

Om stemming bij gekwalificeerde meerderheid mogelijk te maken, beweerde de Europese Commissie dat er sprake was van een soort “noodsituatie” die de activering van artikel 122 van het EU-Verdrag zou rechtvaardigen, zodat de Russische activa voor onbepaalde tijd konden worden bevroren, mits aan een aantal voorwaarden werd voldaan.

Dit artikel van het Verdrag laat toe aan “de Raad op voorstel van de Commissie in een geest van solidariteit tussen de lidstaten bij besluit de voor de economische situatie passende maatregelen vaststellen, met name indien zich bij de voorziening van bepaalde producten, in het bijzonder op energiegebied, ernstige moeilijkheden voordoen.”

De Europese Commissie heeft het gebruik van dit artikel gerechtvaardigd door te beweren dat ”het dringend noodzakelijk is te voorkomen dat er geld naar Rusland wordt overgemaakt om de schade voor de economie van de Unie te beperken”.

Ongeacht de merites van het bevriezen van deze activa of zelfs de vraag of er sprake zou zijn van een economische noodsituatie, benadrukt Cristina Vanberghen, hoogleraar EU-recht: “Artikel 122 is een economisch beleidsinstrument, geen instrument voor buitenlands beleid of sancties. Het bevriezen van de soevereine reserves van een derde land is per definitie een beperkende maatregel die valt onder artikel 215 VWEU, dat unanimiteit vereist in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB).”

Artikel 122 is bijzonder controversieel en dat weet men. Toch gingen de Europese regeringen er mee door. België heeft uiteindelijk ook meegewerkt, omdat anders landen als Hongarije België in de toekomst met enorme risico’s zouden kunnen opzadelen door simpelweg hun veto uit te spreken tegen een verlenging van de bevriezing van de Russische activa – voor het geval de Europese Commissie erin slaagt haar plan om deze activa aan te wenden door te drukken. Voorafgaand aan dit besluit wees Premier Bart De Wever wel op de juridische risico’s van het gebruik van artikel 122.

In 2022 heeft het Duitse Constitutionele Hof gewaarschuwd voor de wettigheid van het gebruik van artikel 122 als basis voor het Covid-herstelfonds, dat later scherp werd bekritiseerd door de Europese Rekenkamer.

Niets van dit alles lijkt ertoe te doen. “Als het erop aankomt, moet je liegen”, verklaarde de voormalige voorzitter van de Europese Commissie, Jean-Claude Juncker, ooit tijdens de eurocrisis, toen beschuldigingen van rechtsinbreuken – “Rechtsbruch” – in het kader van de reddingsoperaties in de eurozone, voornamelijk vanuit Duitsland, botweg werden genegeerd. Het hoeft niemand te verbazen dat het hoogste gerechtshof van de EU – een broeinest van juridisch activisme – zich hier het minst druk om maakte.

De aandacht is nu verschoven naar de vraag of België zou kunnen worden overstemd als het gaat om het plan van de Europese Commissie voor een “herstelkrediet” voor Oekraïne, waarbij de bevroren Russische activa als onderpand zouden worden gebruikt, niet op basis van artikel 122 van het EU-Verdrag, maar op basis van artikel 212, dat juridisch gezien zuiverder is. Diplomaten beweren echter dat dit politiek onhoudbaar is. België staat open voor dit plan, maar eist wel bilaterale garanties van de EU-lidstaten. Behalve Duitsland lijken maar weinig lidstaten bereid om die garanties te geven. Het alternatief van België – de EU geld laten lenen op de kapitaalmarkten om Oekraïne te financieren, gedekt door niet-toegewezen middelen (“headroom”) in de EU-begroting – zal waarschijnlijk op een veto van ten minste één regering stuiten.

Het debat gaat over hoe Oekraïne te helpen, niet of Oekraïne te helpen

Aangezien Italië nu ook het standpunt van België steunt, kan het hele plan deze week mislukken. Dat laat uiteindelijk maar één optie over: dat een coalitie van bereidwillige Europese democratieën de financiële middelen naar Oekraïne stuurt die men bereid is te sturen. Europese democratieën beweren dat zij Oekraïne willen helpen, dus als zij dat menen, moeten zij dat ook doen.

Dit is veel voorzichtiger dan het ondermijnen van de rechtsstaat in Europa door de feitelijke confiscatie van Euroclear-activa, wat België ook blootstelt aan juridische risico’s en een langdurige bedreiging vormt voor het parkeren van activa in Europa. Het is geen toeval dat niet-westerse centrale banken sinds de bevriezing van de Russische activa in 2022 hun voorraden goud aan het aanvullen zijn.

Het is nu bewezen dat financiële steun aan Oekraïne het land daadwerkelijk helpt, aangezien het Rusland tot op zekere hoogte op afstand heeft weten te houden. Tot nu toe is het Westen in staat geweest om hen van wapens te voorzien en tegelijkertijd een direct conflict met Rusland te vermijden. In dit opzicht is de optie om deze strategie voort te zetten – in combinatie met pogingen om tot een soort staakt-het-vuren met Rusland te komen – de beste optie.

Het feit dat de landen die het dichtst bij Rusland liggen ook het meest bijdragen, is in dat opzicht slechts een weerspiegeling van de democratische steun die regeringen genieten om Oekraïne te steunen. Niemand kan ontkennen dat deze democratische steun in Finland groter is dan in Spanje, wat uiteraard slechts een weerspiegeling is van de geschiedenis en de geografie.

Mislukte sancties

In tegenstelling tot financiële en militaire steun hebben sancties daarentegen helemaal niet geholpen om Oekraïne te helpen. Dat de Russische roebel dit jaar 48,7 procent in waarde is gestegen ten opzichte van de Amerikaanse dollar en op het hoogste niveau in drie jaar staat, is slechts één indicatie. Het feit dat we al bij het 19e pakket EU-sancties tegen Rusland zijn aangekomen, zou hopelijk ook grote voorstanders van dit beleidsinstrument aan het denken moeten zetten.

Zelfs als de staatsbegroting van Rusland wordt beïnvloed door de sancties, blijft de oorlog gewoon een prioriteit voor de Russische president Poetin, die na zijn invasie in een lastig parket zit, ook al probeert hij deze als een overwinning te presenteren. In Moskou zouden eindelijk vragen kunnen worden gesteld. Poetin zal daarom de uitgaven voor de oorlog zeker als de absolute prioriteit behandelen.

Er is uitgebreid gedocumenteerd hoe landen als Kirgizië, Kazachstan, Wit-Rusland en Oezbekistan in feite zijn veranderd in doorvoerhavens voor Rusland. Na China en India is NAVO-lidstaat Turkije sinds januari 2023 de derde grootste importeur van Russische fossiele brandstoffen. Dit roept de vraag op waarom het Westen zichzelf schade berokkent met zinloze sancties, die ook in allerlei andere geopolitieke contexten, van Cuba en Iran tot het Irak van Saddam en Noord-Korea, niet veel geopolitieke voordelen hebben opgeleverd. Ja, sancties maken de bevolking armer, maar uiteindelijk komen ze het regime ten goede.

In haar boek getiteld ‘Backfire’ neemt de Franse beleidsanaliste Agathe Demarais sancties als beleidsinstrument onder de loep. Ze geeft een overzicht van de onbedoelde neveneffecten van moderne – Amerikaanse – sancties en exportcontroles en beschrijft de innovatieve technieken die regimes gebruiken om dergelijke sancties te omzeilen.

Kortom, sancties tegen Rusland hebben tot nu toe niet geleid tot het in bedwang houden van Poetin, in tegenstelling tot wapenleveranties aan Oekraïne, maar desondanks blijven politici inzetten op het eerste en aarzelen ze over het laatste.

Steeds meer sancties

Degenen die voorstander zijn van steeds strengere sancties hebben de bewijslast dat deze uiteindelijk Oekraïne zullen helpen, maar ze geven zelden aan waarom het deze keer wel zal werken. De EU blijft gewoon doorgaan met sancties, doet in feite hetzelfde en verwacht andere resultaten. Op 3 december heeft de EU toegezegd om tegen september 2027 alle invoer van Russisch aardgas te beëindigen – met name Russisch LNG, waarvan 15 procent nog steeds uit Rusland komt. The Economist merkt op dat de EU echter Russische meststoffen blijft kopen die zijn gemaakt van aardgas. Sterker nog, “voor sommige soorten zelfs meer dan vóór de oorlog”.

De verklaring is eenvoudig. Vóór de Russische invasie van Oekraïne had Europa ongeveer 120 kunstmestfabrieken die in 70 procent van de stikstofbehoefte voorzagen, waarvan vele Russisch gas of ammoniak gebruikten. Toen de gaslevering via pijpleidingen stopte en de prijzen omhoogschoten, daalde de productie in de EU met ongeveer 70 procent. Vandaag is misschien de helft van die capaciteit weer in gebruik.

Dit is een goed voorbeeld van hoe sancties een averechts effect kunnen hebben. Voor de productie van kunstmest is goedkope energie nodig. Door de energieprijzen te verhogen als gevolg van de lagere Russische energie-import, is de EU onbedoeld meer afhankelijk geworden van Rusland voor energie-intensieve producten, zoals kunstmest.

Het opleggen van sancties aan Russische kunstmest, zoals sommigen hebben bepleit, bovenop de verhoogde tarieven voor het product, kan op zijn beurt onbedoelde gevolgen hebben. In maart 2022 dwong de onzekerheid rond deze kwestie EuroChem Group, een van ’s werelds grootste meststoffenfabrikanten, al om de fabriek van het bedrijf in Antwerpen te sluiten, waardoor ook de levering van grondstoffen door chemiegigant BASF werd stopgezet. Als gevolg daarvan kwamen bijna 400 werknemers zonder werk te zitten en duurde het enkele maanden voordat de Belgische autoriteiten bevestigden dat het bedrijf niet onder de EU-sancties viel, waardoor de activiteiten konden worden hervat.

Ook buiten de industriële sector, in de landbouw, kunnen de gevolgen aanzienlijk zijn. The Economist merkt op dat de reden waarom de EU nog geen sancties heeft opgelegd aan de invoer van meststoffen “grotendeels te wijten is aan de noodlijdende boeren. Meststoffen maken 15-30 procent uit van hun productiekosten. Die kosten zijn tussen 2020 en 2025 aanzienlijk gestegen als gevolg van de pandemie en de oorlogen in Oekraïne en het Midden-Oosten.

Ondertussen zijn de prijzen van graan en landbouwproducten gedaald. In 2024 reden protesterende boeren met konvooien van tractoren naar verschillende Europese hoofdsteden, waaronder Brussel. De EU vreest dat een verstoring van de meststoffenvoorziening haar opnieuw aan hun woede zal blootstellen.”

Deze week, op donderdag, staat er opnieuw een groot boerenprotest op het programma in Brussel, waarbij naar verwachting meer dan 10.000 boeren zullen demonstreren tegen het landbouwbeleid van de EU, van voorgestelde hervormingen tot EU-uitgaven en de handelsovereenkomst met het Latijns-Amerikaanse handelsblok Mercosur. Extra sancties voor meststoffen zullen hen waarschijnlijk niet bepaald gelukkiger maken, vooral omdat de EU hiermee zou beginnen zonder de Europese binnenlandse meststoffenproductie mogelijk te maken. Daarvoor is het niet alleen nodig om de energieprijzen in de EU drastisch te verlagen, wat betekent dat grote delen van het EU-klimaatbeleid, met name het klimaatbelastingstelsel ETS, moeten worden afgeschaft. The Economist merkt op dat “investeerders op dit moment terughoudend zijn om meer Europese productie te steunen, deels vanwege de dure milieuregels van de EU”. Het gebruik van de kettingzaag van deregulering is daarom een absolute voorwaarde om dit op verantwoorde wijze te doen.

Opgemerkt moet worden dat het importeren van meststoffen uit alternatieve leveranciers, zoals Egypte en Algerije, ook lastig is. De invoer van meststoffen uit deze landen zal vanaf 1 januari duurder worden, wanneer het protectionistische “koolstofgrensaanpassingsmechanisme” (CBAM) van de EU, dat nieuwe klimaattarieven oplegt aan bepaalde energie-intensieve importen in de EU, van kracht wordt. Lobbyisten van boeren klagen aan dat “de invoering van het CBAM-mechanisme in 2026 druk zal uitoefenen op de Europese landbouwsector als gevolg van stijgende kosten en onzekerheid”. De afdeling klimaatbeleid van de EU belemmert dus de sanctieafdeling.

Het zou grappig zijn als het niet allemaal zo tragisch was.